推进依法行政的几点建议
□ 李牧
近年来，行政诉讼中几大里程碑式的立法，对推动依法行政有重大意义，一是2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，另一个就是即将于今年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》。
一、行政诉讼发展现状
1、案件总量迅速上升，“中心城区多，新城区少”，分布不均。另外，各类行政案件中，近年有明显变化的是“要求政务信息公开”的案件所占比例迅猛上升。如去年，江岸区此类案件占比50%，有100多件，而这些案件均与“拆迁征收、城中村改造”有关，显著特点是爆发群体性抱团诉讼，其原因在于主城区拆迁多，市民法治意识增强，最重要原因在“要求政务信息公开”案件立案门槛低，普遍特点是原告希望通过低门槛的诉讼，促使行政机关搭建沟通平台，直接面对和解决他们的诉求，同时为收集证据，为有可能以后发生的关于“征收令”的行政案件做诉讼前准备工作。还有在拆迁过程中，民告“行政机关不作为”(强拆过程中市民报警，出警不及时）的案件递增，也占到总量的15%左右。
2、行政案件败诉率逐年增加，败诉案件有二大特点，一是公安城管一线行政执法机关的败诉率高，二是程序违法导致的行政案件败诉率高。
二、目前存在问题
1、行政首长出庭少，各区法院普遍1%不到，领导不重视，仅派律师与工作人员应付出庭。部分行政官员的服务意识不强，官本位思想较严重，有些行政机关之间的职责不清，相互推诿。
2、部分一线行政执法干部综合素质不强，法律意识淡薄，对本单位及上级领导交办事项，只看重结果，不重视行政执法过程中的程序问题。如实施近20年的《行政处罚法》及2012年1月1日施行的《行政强制法》，对行政执法程序均有严格要求，本应是行政执法人员的执法依据，牢记在心，但现实是，不少行政执法人员就是因为不遵守以上法律规定，执法程序不到位，从而败诉。
3、行政复议机关形同虚设，以维持原决定为主，成为“维持会”没有充分起到监督指导下级行政机关依法行政之责。
4、由于部分行政机关领导的不重视，对败诉案件不自觉履行，尤其是履行类及重新作出具体行为类的法律文书，目前对行政机关不履行生效判决书的强制执行手段欠缺。
三、针对即将实施的新《行政诉讼法》的几点建议
修改后的行政法，一是扩大了行政诉讼的受案范围，列举了除人身权、财产权以外的其他一些社会权利，比如社会保障权、公平竞争权；二是把部分行政合同也纳入到受案范围；三是把“具体行政行为”修改为“行政行为”，即针对不特定对象的抽象行政行为，也包括在行政案件受案范围内，行政机关的法律风险增大，此外，对于规章以下的规范性文件，也就是俗称的红头文件，《决定》规定可以在提起具体诉求时提出审查请求；四是加强对行政行为的监督，明确复议机关维持行政行为的，复议机关和作出原行政行为的机关作为共同被告。
鉴于以上变化，我建议：
1、建议规范各行政单位的红头文件、行政合同的起草、签发工作的程序要求,合同起草及文件颁发前应该由本单位的相关法律专业人员就该文件的合法合规性进行检查；涉及重大行政事项的红头文件和行政合同,应该报武汉市政府法制办审查通过后签发和颁发。行政复议机关人员应该改变工作态度和方法,工作重心前移,切实做好行政行为前的合法合规审查。
2、新的行政诉讼法要求行政机关负责人出庭应诉,我市应该进一步落实将行政机关的败诉率纳入该单位的绩效考核的政策,并对不履行生效判决的行政单位的负责人予以相应处罚以维护法律尊严,进一步提高行政首长对行政案件的重视程度。
3、建议市、区法制办等相关行政复议机关,与市区法院行政审判部门定期联系,及时了解和通报行政诉讼案件新的动向,分析败诉案件的原因,及时发现行政瑕疵行为,并对有共性的行政瑕疵行为,制定对策及指导意见,对行政机关的工作进行有效监督和指导,纠偏改错,建立和完善行政执法人员的法制思维。
4、加强行政执法人员的法制素质的提高,尤其是《行政处罚法》、《行政强制法》和新的《行政诉讼法》的学习,对在行政执法过程中的违法行为,对直接责任人和主要负责人应该追责,并对典型案例举一反三。
5、进一步明确各职能机关的职责和分工,明细和完善“权利清单”,落实“首问负责制”,避免市民投诉无门,最后采取缠诉手段,导致行政机关和法院工作陷入被动。
6、针对近年拆迁量大且在相当长时间存在的客观现状,建议市政府聘请专家学者及专业律师组成专班,加大对拆迁过程中法律风险问题的深入研究,提供“征收指导意见”,拆迁工作应该在法律允许范围内进行规范性操作,避免出现“征收理由不充分,法律规范适用错误,执法程序马虎”的基本错误,因此原因导致的行政案件,如果败诉,结果堪忧。 （作者为江岸民革党员）
