关于推进中期财政规划的建议
□ 戴 璐
中期财政规划是依据国民经济和社会发展规划、政府宏观调控政策、部门职能和事业发展需要，在科学预判未来几年财政收支情况的基础上，合理确定规划期内财政政策和重大项目资金总量及结构，并以此指导分年度预算的编制和实施周期性管理的预算管理框架。中期财政规划管理是深化财税体制改革的必然要求，是建立现代财政制度的重要内容，为推动此项工作，2015年初，国务院颁发实行中期财政规划管理的意见，明确基本原则、主要内容、编制主体和程序、组织实施等内容，要求省（自治区、直辖市）及计划单列市要比照中央做法，编制地方中期财政规划；省级各部门、省级以下地方财政部门也可编制三年滚动财政规划和当地中期财政规划。2015年6月，国务院在推进财政资金统筹使用方案中，再次要求编制三年滚动财政规划。省政府要求各地可根据中央和省委、省政府的决策部署，结合本地实际，组织开展中期财政规划编制工作。
目前，财政可持续发展面临较多挑战，我市财政收入增速减缓，与支出刚性增长矛盾进一步加剧；现行支出政策考虑当前问题较多，支出结构相对固化；国民经济和社会发展规划、专项规划等与财政规划衔接不够，不利于预算统筹安排。因此，改变按年度平衡的预算管理方式，实施中期财政规划管理，已势在必行。
一、有利因素与面临挑战
我市实行中期财政规划管理具有一定的有利条件，如系列综合五年规划和专项规划、十余年的预算编制改革经验，以及我市涉农资金三年滚动计划试点等。然而，建立中期财政规划管理制度并非易事，需要认真探索、不断实践、逐步完善。初步分析，我们认为有以下问题、困难应认真对待：
（一）中期财政规划收支科学性问题。财政收入预测需要建立在准确的经济增速预测的基础之上，然而全国税收改革具体时间表和路线图尚不清晰，税收、非税政策预期不明朗，增加了预测难度。同时，政府间事权和支出责任划分尚需明晰，支出的政策调整和变化大，导致收支预测难度大。
（二）中期财政规划的约束性问题。年度预算需报同级权力机关审批，一经批准即有法律效力，“无预算、不支出”；中期规划只报同级政府审批，为年度预算的指导，约束力低于预算。如果规划对预算的指导作用不强，势必降低规划的有效性和科学性；然而，要提高规划的约束力，就必须提高规划的科学性，其工作量和难度都较大。
（三）中期财政规划的弹性问题。中期规划的内在要求是中期平衡，而非年度预算，必须用好预算稳定调节基金、政府债务、政府赤字等工具，才能保证跨年度平衡具有一定的物质基础。但上述工作在省级以下均有“限额”，如预算稳定调节基金余额不能超过支出的5%；政府债务有限额，且省以下政府无自发自还权；规定更不允许省级以下政府赤字。在此限定下，中期规划基本是年度预算的累加，难以达到提高前瞻性，实现逆周期调节、以丰补歉等目的。
（四）中期财政规划的可操作性问题。实行中期财政规划管理可能存在一些技术层面的问题，如规划是以定性分析为主，还是以与预算类似的表格为主；其内容、格式、要求等是全国统一模版，还是地方各自尝试，这些都需要探索。
二、建议
（一）学习模版。中期财政规划对我们是一项全新的工作，做好顶层设计极为关键。要吃透国务院、省政府关于编制中期财政规划文件精神，积极借鉴其他城市试点经验，不断学习先进的编制模版，拟订我市中期财政规划管理实施意见。深入调查研究，既学习国家的宏观方针政策，又研究部门的专业知识，还要了解我市实际情况，集思广益，群策群力，共同编制中期财政规划。
（二） 理顺关系。一是中期财政规划与年度预算的关系。中期财政规划是预算和财政五年规划的有机结合，第一年的收支安排最终形成年度财政预算，按规定报市人代会审批后批复执行；后两年为收支规划，含具体支出项目，是规划期预算的基本框架，并滚动调整。二是中期财政规划与五年财政规划的关系。现行五年财政规划是宏观的、预期性的，主要描述财政收支发展目标和重大政策；中期财政规划是具体的、可执行性的，主要体现支出安排和预算控制，每年进行滚动调整。三是中期财政规划与其他规划的关系。中期财政规划对经济社会发展综合规划、分部门分行业专项规划具有约束和保障作用。中期财政规划在综合规划及专项规划的基础上编制，对已出台且涉及财政资金安排的各项规划具有资金保障作用，对新出台的各项规划具有约束作用，未列入中期财政规划的项目，原则上不得列入年度预算。
（三）制定方案。做好发改、税务、统计等相关部门的协调工作，在局内成立以预算处为牵头处室的局规划研究专班，起草编制市级中期财政规划的实施方案，研究提出中期财政规划的编制原则、工作重点和具体要求，将规划编制工作分为前期准备、部门建议、财政初审、部门完善、政府审批、告知指引等阶段,探索健全编制流程和操作要求。
（四）明确责任。市直部门是部门中期财政规划的编制主体，局相关收支处室是衔接沟通主体，应督促市直部门按时间节点抓紧研究相关行业、领域的重大改革和政策措施；处室审核联系部门提交的收支建议，提出未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项，测算分年度支出需求，报预算处汇审后，形成部门中期财政规划建议。预算处协调发改、税务、统计等相关部门，做好编制前期的全市政策收集、数据测算、系统更新准备，具体负责制定规划编制总体要求，完善中期财政规划项目库建设，汇总编制中期财政规划，报同级政府审定后组织执行。
（五）展开试点。在条件较为成熟的行业、领域先行先试，做好基础工作，全面启动项目库建设。部门项目支出预算安排严格按三年滚动规划进行控制，强化部门三年滚动规划对年度预算的约束；对所有项目实施分级管理，加强项目整合、评审、排序和储备。所有列入财政规划的项目都要纳入项目库进行管理，所有列入预算安排的项目必须从项目库中选取，所有入库项目必须有充分的立项依据、明确的实施期限、合理的预算需求和可考的绩效目标。
（六）建立机制。一是建立动力机制。积极推动几个转变，从“理论动力”转变成“实践动力”，从“上级动力”转变成“市级动力”，从“政府动力”转变成“部门动力”，最终形成编制“合力”。二是完善协作机制。宏观层面的中期财政规划由财政部门牵头组织编制。市财政局支出处室要加强与其他部门的沟通协调，做好中期财政规划与专项事业发展规划、行业规划、区域发展规划的衔接；帮助市直部门尽快树立中期财政理念，涉及财政政策和资金支持的规划，应与中期财政规划相衔接。同时，局内要加强组织领导，预算处牵头，各职能处室分工负责，建立内部协作机制，提供必要的人员保障和技术支持。三是强化约束机制。凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接；今后各部门拟出台的专业规划涉及财政资金安排的,要编制财政资金平衡表,在提交市委、市政府审议前要征求市财政局意见。对于民生等方面的重大政策，应建立中长期重大事项科学论证机制。强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行；除中央和省新部署的重大改革外，未纳入中期财政规划的增支政策，年度预算原则上不予安排。 （作者为江岸民革党员）
